國(guó)內(nèi)外收費(fèi)公路政策比較與啟示

 

未來我國(guó)收費(fèi)公路的發(fā)展方向主要包括：

 

盡快修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，堅(jiān)持“長(zhǎng)期限、低費(fèi)率”。

 

依法建立公開透明的監(jiān)管機(jī)制。實(shí)施高速公路特許經(jīng)營(yíng)，建立收費(fèi)公路信息公開制度，進(jìn)一步完善收費(fèi)公路價(jià)格決策聽證，建立靈活的費(fèi)率機(jī)制。

 

有效降低收費(fèi)公路總規(guī)模。

 

收費(fèi)還是收稅 兩種不同的政策選擇

 

世界上沒有真正意義上的免費(fèi)公路，因?yàn)楣方ㄔO(shè)和維護(hù)都需要花費(fèi)大量的資金?？v觀世界公路發(fā)展籌資來源，主要有兩種形式：

 

一種是收費(fèi)，資金來自過路費(fèi)。

 

在亞洲，中國(guó)、日本和韓國(guó)均依靠收費(fèi)公路政策建成了全國(guó)高速公路網(wǎng)絡(luò)。截至2013年年底，中國(guó)公路總里程達(dá)到435.62萬(wàn)公里，收費(fèi)公路總計(jì)15.65萬(wàn)公里，其中高速公路10.04萬(wàn)公里。截至2009年，日本公路總里程約120萬(wàn)公里，收費(fèi)公路總計(jì)9507公里，其中高速公路9267公里。

 

意大利、法國(guó)和西班牙是歐盟典型的依靠收費(fèi)公路政策建成高速公路的國(guó)家。2008年，三國(guó)收費(fèi)公路分別達(dá)到了5694公里、8522公里和3335公里，占到歐洲收費(fèi)公路總里程的41.88％，其中法國(guó)收費(fèi)高速公路里程在歐洲最多且價(jià)格昂貴。另外，德國(guó)擁有高速公路12678公里，針對(duì)12噸以上的大型卡車實(shí)行收費(fèi)。

 

另一種是征稅，資金來自專項(xiàng)稅收或一般稅收。

 

美國(guó)主要以財(cái)政投資、政府主導(dǎo)的模式建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)資金來源主要有三種，包括公路稅收、發(fā)行債券和公路收費(fèi)。公路稅收是美國(guó)公路建設(shè)的主要資金來源，約占公路建設(shè)資金的70％，其他兩項(xiàng)分別占20％和10％左右。美國(guó)1956年通過的聯(lián)邦資助公路法和公路稅收法決定征收各種公路交通稅（包括汽車燃油稅、輪胎稅、卡車購(gòu)置稅和重型車輛使用稅），建立公路信托基金。鑒于美國(guó)公路網(wǎng)已經(jīng)基本完善，目前公路信托基金60％以上都用于公路養(yǎng)護(hù)。到2010年，美國(guó)公共道路總里程約655萬(wàn)公里，收費(fèi)公路約1.2萬(wàn)公里。

 

上世紀(jì)80年代之后，隨著美國(guó)汽車擁有量的大幅提高，國(guó)家公路交通基礎(chǔ)設(shè)施已超負(fù)荷服務(wù)，呈現(xiàn)老化態(tài)勢(shì)；而且在新州際公路建設(shè)高峰年代建設(shè)的公路，已經(jīng)接近設(shè)計(jì)使用年限，進(jìn)入翻修改造階段。但由于道路修建的成本越來越高，加上地方各級(jí)政府普遍缺錢，負(fù)責(zé)道路管理維護(hù)的各州開始對(duì)一些原本免費(fèi)的路段進(jìn)行收費(fèi)，?？顚Ｓ糜谒召M(fèi)路段的擴(kuò)建及維修。

 

“收費(fèi)”體現(xiàn)了“用路者付費(fèi)”原則，相對(duì)公平，而“征稅”則需要由全體納稅人共同承擔(dān)稅負(fù)。

 

“誰(shuí)用路、誰(shuí)付費(fèi)”，能夠有效解決不同用路群體的公平合理負(fù)擔(dān)問題，避免不使用高速公路的公眾分擔(dān)高速公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)管理成本；也有利于政府將高速公路發(fā)展節(jié)約的資金用于非收費(fèi)公路發(fā)展，更好地為公眾提供均等化的普遍服務(wù)。法國(guó)主要特許經(jīng)營(yíng)公司之一的APRR（巴黎-萊茵-羅訥高速公路公司）在解釋公路收費(fèi)時(shí)直白地說，法國(guó)的公路收費(fèi)體系是公正的，因?yàn)樗幻鎸?duì)路網(wǎng)使用者而不是全體法國(guó)納稅人。從世界范圍來看，越來越多的國(guó)家也開始選擇收費(fèi)公路政策。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，世界上共有70多個(gè)國(guó)家采取收費(fèi)公路的形式建設(shè)和發(fā)展高速公路，收費(fèi)公路總里程約30.4萬(wàn)公里。尤其是近20年來，實(shí)施收費(fèi)公路政策的國(guó)家數(shù)量在不斷增加，收費(fèi)公路規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家保持了相對(duì)平穩(wěn)的增幅和增速，而發(fā)展中國(guó)家則表現(xiàn)出收費(fèi)公路數(shù)量增多、增速快等特點(diǎn)。在東亞、拉美和非洲的一些國(guó)家，收費(fèi)公路政策成為支撐高等級(jí)公路建設(shè)的主要政策，盡管收費(fèi)公路建設(shè)引入時(shí)間不長(zhǎng)，但收費(fèi)公路里程增長(zhǎng)較快。

 

不同政策選擇 面臨的新困境

 

美國(guó)公路信托基金入不敷出，公路基礎(chǔ)設(shè)施老化，路況急劇變差。

 

依靠聯(lián)邦公路信托基金，美國(guó)上個(gè)世紀(jì)率先建成了世界先進(jìn)的州際高速公路網(wǎng)絡(luò)。然而，受制于消費(fèi)稅未隨著通貨膨脹率調(diào)整且不專項(xiàng)用于公路項(xiàng)目等各種因素，目前為全美交通基礎(chǔ)設(shè)施埋單的公路信托基金常年入不敷出，實(shí)際上，美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資早已逐年下降，只及歐洲水平的一半，美國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護(hù)維修資金短缺現(xiàn)象日益嚴(yán)重。2013年，據(jù)美國(guó)土木工程師學(xué)會(huì)（ASCE）估算，截至2020年，美國(guó)總共需要花3.6萬(wàn)億美元維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，其中，需要1.72萬(wàn)億美元維護(hù)地面交通基礎(chǔ)設(shè)施，但美國(guó)只拿得出8770億美元。

 

資金短缺造成路面狀況變差。2013年tripnet.org網(wǎng)站對(duì)加州超過50萬(wàn)人城市的路面進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：洛杉磯-長(zhǎng)堤-圣安納一帶的公路有64％的路面嚴(yán)重失修；而舊金山-奧克蘭、圣荷西以及圣地亞哥一帶的公路分別有60％、56％和55％的路面嚴(yán)重失修。

 

ASCE負(fù)責(zé)每四年對(duì)全美的公路、港口、橋梁和其他基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行評(píng)估，成績(jī)從A-F分為6個(gè)主要檔次。在其剛剛出版的2013年評(píng)估報(bào)告中，他們對(duì)于美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施給出了“D+”。自1998年以來，美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施平均成績(jī)始終處于D級(jí)附近，造成成績(jī)較低的原因主要是資金不足，維護(hù)延遲。數(shù)據(jù)顯示，全美32％的主要公路需要大規(guī)模養(yǎng)護(hù)，607380座橋梁的平均年齡已經(jīng)達(dá)到了42年，有7萬(wàn)座“結(jié)構(gòu)缺陷”的橋梁仍在使用，相當(dāng)于每9座橋梁中有一座危橋。美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施陳舊已經(jīng)是公認(rèn)的事實(shí)。據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇 《2012-2013年全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》顯示，美國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)質(zhì)量排名全球第25位。

 

我國(guó)收費(fèi)公路政策自1984年年底出臺(tái)實(shí)施以來，打破了過去公路建設(shè)投資財(cái)政資金不足的束縛，極大地促進(jìn)了我國(guó)公路建設(shè)快速發(fā)展。其中，高速公路里程從零增長(zhǎng)到10.44萬(wàn)公里，總里程躍居世界第一。實(shí)踐證明，收費(fèi)公路政策實(shí)施以來的30年，是我國(guó)公路交通事業(yè)發(fā)展史上速度最快、規(guī)模最大、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支撐作用最為突出的時(shí)期。我國(guó)公路交通的發(fā)展成就，得到了國(guó)際交通運(yùn)輸界的廣泛贊譽(yù)和好評(píng)。世界銀行曾在其發(fā)展報(bào)告中評(píng)價(jià)：“還沒有任何其他國(guó)家，能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)，大規(guī)模提高其公路資產(chǎn)基數(shù)?！?/FONT>

 

高速公路建設(shè)對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重大推動(dòng)作用，彰顯了我國(guó)特色社會(huì)制度的優(yōu)越性，樹立了新時(shí)期、新階段的道路自信、理論自信、制度自信，有著現(xiàn)實(shí)價(jià)值和歷史價(jià)值。

 

不可否認(rèn)，收費(fèi)公路政策對(duì)我國(guó)公路交通事業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)的同時(shí)，也暴露出一些突出的問題，受到社會(huì)公眾的質(zhì)疑，主要表現(xiàn)為收費(fèi)公路規(guī)模偏大，收費(fèi)信息不透明，支出不規(guī)范、不合理，部分經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其合理回報(bào)水平，引起社會(huì)的強(qiáng)烈不滿，急需進(jìn)一步規(guī)范和完善。